Le cruciali innovazioni legislative in materia energetica contenute nella legge n. 99 del 23 luglio 2009 (di Fabio Polettini).

Dopo un travagliato e lungo iter ha visto la luce la nuova ed importante legge sullo sviluppo economico e sull’energia. Quest’ultima area disciplinare risulta, a seguito della intervenuta legislazione, particolarmente innovata grazie a disposizioni che consentiranno all’Italia il ritorno all’energia elettrica ottenuta attraverso il nucleare (1).

Accanto ad esse numerose sono, comunque, le ulteriori provvidenze apprestate nel segmento energetico. Ci limiteremo alla analisi delle norme di maggiore impatto che si trovano sparse qui e là nella trama del testo. Iniziamo dalla novità prevalente: quella del ritorno alla produzione di energia con l’atomo. L’art. 25 della legge ha istituito una delega al Governo per consentirgli di emanare entro sei mesi i decreti legislativi di riassetto della normativa sulla localizzazione nel territorio italiano di impianti di produzione di energia nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, di siti per lo stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonché per la definizione delle misure compensative da corrispondere in favore delle popolazioni interessate.

Detti decreti stabiliranno anche le procedure di autorizzazione ed i requisiti soggettivi per lo svolgimento delle attività di costruzione , di esercizio e di disattivazione degli impianti nucleari.

I criteri direttivi per l’esercizio della delega sono particolarmente interessanti. Citiamo i principali: si va dalla possibilità di dichiarare i siti di interesse strategico nazionale, soggetti a speciali forme di vigilanza e protezione (il riferimento è all’impiego delle Forze Armate per la tutela della sicurezza degli impianti); alla definizione di elevati standard di sicurezza in grado di soddisfare la tutela della salute degli abitanti; al riconoscimento di benefici diretti alle persone residenti, agli enti locali ed alle imprese che operano nel territorio circostante ai siti, con oneri a carico degli operatori ma con il divieto di riversarli sugli utenti finali (è il caso, per esempio, di riduzioni di imposta); alla determinazione delle modalità di esercizio del potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento delle intese necessarie con i diversi enti locali coinvolti in base all’art. 120 della Costituzione (2) ; alla previsione per legge che tutte le attività relative alla costruzione ed all’esercizio degli impianti di produzione di energia nucleare e per la messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi siano da considerare opere di preminente interesse nazionale e come tali soggette ad autorizzazione unica rilasciata con decreto del Ministro dello sviluppo economico (di concerto con i Ministri dell’ambiente e delle infrastrutture); sino, infine, a prevedere che le spese per la effettuazione dei controlli di sicurezza e radioprotezione siano interamente a carico degli esercenti gli impianti e che le popolazioni vengano informate capillarmente e diffusamente sui possibili rischi da fuoriuscita di radiazioni .

Il tutto presidiato da sanzioni per la eventuale violazione delle norme contenute nei decreti legislativi stessi. Come si vede, molto ampia e numerosa è la lista dei principii a cui il Governo dovrà attenersi nel legiferare. Il 22 dicembre 2009 il Consiglio dei Ministri ha approvato il decreto legislativo che contiene criteri per individuare le aree dove costruire le centrali nucleari e per stabilire i rimborsi per gli enti locali ed i cittadini (3). L’art. 26 attribuisce al CIPE la competenza ad emettere la delibera per definire le tipologie di impianti per la produzione di energia atomica che possono essere usati all’interno del territorio italiano. Con lo stesso procedimento vengono individuati i criteri in base ai quali si favorisce la costituzione di consorzi per la costruzione e l’esercizio di complessi di produzione energetica nucleare, formati sia da produttori, che da soggetti industriali a loro volta riuniti in consorzi.

In tale prospettiva, si favoriscono, così, le aggregazioni industriali necessarie alla realizzazione dei costosi progetti di costruzione degli impianti stessi, aprendo alla possibilità che anche operatori tipicamente industriali e non necessariamente legati al mondo dell’energia possano entrarvi. Collegato al rientro nel segmento dell’energia atomica si pone anche la disposizione relativa alla creazione della nuova Agenzia per la sicurezza nucleare (art. 29).

Estremamente ampia è la attribuzione delle competenze di questa nuova Istituzione, che nei paesi a nucleare avanzato costituisce di solito una organizzazione con robusta dotazione di personale tecnico.

Negli Stati Uniti d’America, per esempio, la Nuclear Regulatory Commission (N.R.C.) è composta da cinque commissari (membri) indicati dal Presidente e confermati dal Senato con mandato di cinque anni. Il Presidente della Commissione è designato direttamente dal presidente degli Stati Uniti. Le competenze sono in gran parte quelle assegnate alla neonata Agenzia italiana. Fra queste lo sviluppo di regole concernenti la sicurezza dei reattori, quella dei materiali combustibili e la radioprotezione (4). In particolare, si prevede che essa detti le norme sulla regolamentazione tecnica per la costruzione, l’esercizio e la salvaguardia degli impianti di produzione di energia atomica, effettui attività di vigilanza su dette esecuzioni di lavori, rilasci l’autorizzazione per le attività concernenti la gestione e sistemazione dei rifiuti radioattivi e dei materiali provenienti sia da impianti di produzione di elettricità che da attività mediche od industriali (5), si occupi della protezione dalle radiazioni, nonché si adoperi per la vigilanza delle infrastrutture. Il personale della Agenzia viene ad essere costituito, in sede di prima attuazione, da quello attualmente disponibile presso il Dipartimento nucleare (rischio tecnologico ed industriale) dell’ISPRA (6) e dell’ENEA (7). Si stabilisce che la nuova istituzione non determini oneri nuovi per lo Stato.

La disposizione si presta a qualche incongruenza se si pensa alla ingente mole di lavoro che essa andrà a svolgere ad alla grande delicatezza dei compiti ad essa assegnati. La funzione prevalente è quella, come detto, di vigilare sulla sicurezza nucleare, sulla radioprotezione nel rispetto delle norme italiane e comunitarie vigenti, applicando “le migliori efficaci ed efficienti tecniche disponibili” in ossequio al diritto alla salute ed all’ambiente. L’Agenzia è organo collegiale, composto dal Presidente e da quattro membri.

La nomina avviene con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del consiglio dei Ministri. Il Premier designa il Presidente della Agenzia. Gli altri quattro membri sono scelti due su indicazione del Ministro dell’ambiente e gli altri due su indicazione del Ministro per lo sviluppo economico. La nomina, in ogni caso, deve transitare tramite le commissioni parlamentari che debbono esprimere parere favorevole. La scelta dei commissari avviene fra soggetti che hanno doti di indiscussa moralità ed indipendenza con elevata qualificazione e competenza nel settore nucleare, nella gestione di impianti tecnologici, nella sicurezza nucleare, nella radioprotezione, nella tutela dell’ambiente e sanitaria. La durata della carica è di sette anni. Quest’ultima è incompatibile con qualsiasi altro incarico politico elettivo, né si possono avere interessi di qualunque natura in conflitto con le funzioni pubbliche svolte. I commissari non possono esercitare alcuna attività professionale o di consulenza né direttamente, né indirettamente, né avere incarichi elettivi o di rappresentanza nei partiti politici o nelle imprese operanti nel settore. Annualmente l’Agenzia presenta al Parlamento (alle due Camere) una relazione sulla sicurezza nucleare.

L’Agenzia viene definita come Autorità nazionale responsabile della sicurezza nucleare e della radioprotezione. Compiti principali di istituto sono i seguenti : - il preventivo rilascio dei pareri che sono obbligatori e vincolanti per ottenere le autorizzazioni per le attività menzionate; - l’esercizio di ispezioni sugli impianti nucleari e loro infrastrutture, con facoltà di accesso alle stesse, nonché di consultare i documenti, di richiedere informazioni e dati ; - il controllo e la verifica ambientale dei rifiuti radioattivi; - l’emanazione di regolamenti, standard e procedure tecniche necessarie, la pubblicazione di rapporti su nuove tecnologie e metodologie in materia di sicurezza nucleare e radioprotezione; - la imposizione di prescrizioni e misure correttive, la diffida dei titolari di autorizzazioni; - l’irrogazione di sanzioni pecuniarie da un minimo di 25.000 euro ad un massimo di 150 milioni di euro in caso di inosservanza dei provvedimenti emanati, ovvero delle richieste di esibizione di documenti o di diniego all’accesso alle infrastrutture, ovvero, ancora, nell’ipotesi di comunicazione di informazioni non veritiere; - la sospensione delle attività inerenti al segmento nucleare e la proposizione alle autorità competenti della eventuale revoca delle autorizzazioni stesse.

Le somme versate a titolo di sanzione pecuniaria vengono destinate al funzionamento della stessa agenzia; - l’informazione del pubblico circa gli effetti sulla popolazione e sull’ambiente delle radiazioni ionizzanti derivanti da situazioni ordinarie e straordinarie di funzionamento degli impianti; - il controllo delle procedure adottate dai titolari di autorizzazioni ; - la proposizione ad altre istituzioni pubbliche della adozione di sanzioni sugli esercenti. L’Agenzia può avvalersi anche della collaborazione delle agenzie regionali per l’ambiente (ARPA). Questa facoltà appare particolarmente opportuna sia perché consente di utilizzare enti specializzati già funzionanti e senza aggravi per la neocostituenda entità, sia perché le ARPA sono diffuse sul territorio in modo da potere monitorare con facilità le conseguenze eventualmente dannose che la radioattività potrebbe creare.

L’art. 29 prevede, poi, al comma 21, la possibilità che con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con i ministri dell’ambiente e dello sviluppo economico, si possa sciogliere l’Agenzia per gravi e motivate ragioni inerenti al suo corretto funzionamento ed al perseguimento dei compiti istituzionali. In qualche misura questa disposizione apre la strada ad un controllo dell’esecutivo sull’attività dell’Agenzia, anche se limitato ai soli casi di deviazione dai fini istituzionali e correlati alla efficienza del proprio funzionamento. Parlare a questo proposito di Autorità amministrativa indipendente potrebbe, così, presentare delle criticità (8) . La legge n. 99/09 dètta norme per la struttura dell’organigramma e per il funzionamento dell’ istituzione.

Di interesse l’articolo 27 che prevede un rafforzamento dell’ attività di tutela dei consumatori attraverso la facoltà, consentita all’Autorità per l’energia elettrica e il gas, di avvalersi del Gestore dei servizi elettrici e dell’Acquirente Unico. In tale nuova ottica rafforzata il Regolatore del mercato assolve ad attività tecniche connesse all’accertamento ed alla verifica dei costi posti a carico dei clienti come maggiorazioni ed ulteriori componenti del prezzo finale dell’energia. Questo consente all’organismo di controllo di verificare la corretta applicazione dei metodi tariffari all’utenza.

La stessa disposizione appresta vantaggi per l’utilizzo delle fonti rinnovabili: i comuni con popolazione fino a 20.000 residenti possono usufruire della disciplina dello scambio sul posto dell’energia elettrica prodotta . Si prevede, poi, un piano straordinario per accrescere l’efficienza ed il risparmio energetico attraverso una serie di misure di diverso tenore concernenti l’edilizia, le attività svolte dalle società “Esco”, le incentivazioni alla micro e piccola generazione, l’ampliamento ed il sostegno della domanda dei certificati verdi, l’aiuto alla piccola e media impresa ed altre iniziative di minore entità.

E’ compito del Ministero per lo sviluppo economico definire norme, criteri e procedure che le amministrazioni responsabili devono seguire per autorizzare la costruzione e l’esercizio degli impianti che usano fonti rinnovabili di energia. L’installazione e la microgenerazione è assoggettata alla sola comunicazione da presentare all’autorità competente ai sensi del testo unico edilizio DPR n. 380/2001, mentre per apparati di piccola generazione si richiede soltanto la denuncia di inizio di attività. Una nuova misura riguarda il fotovoltaico, per il quale i comuni possono destinare aree appartenenti al proprio patrimonio disponibile alla realizzazione di impianti per l’erogazione di elettricità “in conto energia” da cedere ai privati che intendono accedere agli incentivi del conto e sottoscrivere contratti di scambio energetico con il gestore di rete. Procedure semplificate sono previste per la costruzione di impianti di potenza superiore a 300 MW ed elettrodotti di certe dimensioni. La misura è evidentemente volta a favorire l’autosufficienza energetica.

Il comma 30 dell’art. 27 prevede una disposizione tesa a semplificare l’iter autorizzativo per la costruzione, l’esercizio ed il potenziamento dei fondamentali terminali di rigassificazione di gas liquefatto, indispensabili ad accrescere il numero di soggetti fornitori di materia prima senza dovere transitare attraverso i gasdotti che solcano intere aree geografiche dell’Europa da Est ad Ovest. Procedimento unico e termine massimo di duecento giorni per concluderlo sono gli strumenti utilizzati dal legislatore per dare certezza agli operatori che investono capitali rilevanti in questo genere di infrastrutture. Particolari accorgimenti sono, poi, adottati in caso di variazione degli strumenti urbanistici a livello regionale. Il procedimento autorizzatorio si impone direttamente come modificatorio e prevalente sul piano territoriale. Il comma 34 (sostituendo il comma 77 della legge n. 239/2004), infatti, stabilisce che il permesso di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma sia rilasciato anch’esso attraverso un unico procedimento al quale partecipano le amministrazioni interessate sia regionali, che statali.

Analogo procedimento è adottato per il permesso di ricerca di risorse in mare. Del pari, l’autorizzazione alla perforazione del pozzo esplorativo alla ricerca di idrocarburi che modifica gli strumenti urbanistici, ha l’effetto di costituire una variante urbanistica. L’art. 28 della legge assegna una estensione del potere di intervento all’Autorità di settore mediante l’inserimento di una frase all’art. 2, comma 5, della legge n. 481 del 1995 ( istitutiva dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas).

L’addendum dispone che le competenze assegnate all’Authority di settore siano estese a tutte le attività della filiera elettrica e gas (dalla generazione/produzione/importazione alla vendita). Questo potere viene finalizzato alla tutela dei clienti finali ed alla necessità di garantire la concorrenzialità dei mercati.

A completamento dell’obbligo di relazione annuale da tenere dinanzi alle competenti commissioni parlamentari (già previsto dal comma 12, lett. i), dell’art. 2 della legge 481/1995 come integrato dall’art. 1 , comma 12 della legge n. 239/2004), si aggiunge la necessità di indicare lo stato di utilizzo e di integrazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili. Ciò, da ultimo, a riprova della importanza che il Governo attribuisce al perseguimento delle finalità di “green economy” sancite dalla politica energetica comunitaria (9). Arriviamo, quindi, ad un’altra importante novità: la creazione della tanto attesa borsa del gas, passo indispensabile per aprire ulteriormente il mercato alla libera competizione. La misura, pur certamente più che auspicabile, continuerà, tuttavia, ad essere negativamente influenzata dalla scarsezza dei soggetti da cui il nostro Paese importa la materia prima.

Ad oggi il Gestore del mercato elettrico ha mutato la denominazione in Gestore dei Mercati Energetici (GME) proprio per adeguarsi alla nuova competenza sul gas naturale. L’articolo 30, al primo comma, esplicita la caratteristica del nuovo mercato informandolo agli stessi criteri direttivi esplicitati dall’art. 5 del D.Lgs. 79/1999, vale a dire alla neutralità, trasparenza, obiettività e concorrenza.

Il Gestore del mercato elettrico assume la gestione delle offerte di acquisto e vendita del gas secondo criteri di merito economico. I commi terzo e quarto sono rivolti alla scrupolosa disciplina delle garanzie per le obbligazioni assunte dagli operatori ammessi al mercato, mentre un ulteriore sforzo di protezione viene accordato sia a favore dei clienti finali che consumano gas fino a 200.000 metri cubi annui, sia nei confronti delle industrie manifatturiere che richiedono alti volumi di materia prima per la loro attività. Si stabilisce, per i primi, che l’Acquirente Unico sia fornitore di ultima istanza per garantire efficienza, continuità e sicurezza del servizio, mentre per le seconde, si assegna al Governo l’emanazione di un decreto legislativo ancorato alla finalità di rivedere i cd. “tetti antitrust” indicati nell’art. 19 del decreto n. 164/2000 ed alla definizione di misure per facilitare l’incontro fra domanda ed offerta con precipuo onere di salvaguardia dei clienti del comparto dell’industria.

Traspare, così, in modo inequivocabile l’attenzione per il sistema produttivo nella cui ottica, in ultima analisi, si colloca la stessa decisione di rivolgersi all’atomo. Una particolare provvidenza viene stabilita per lo sviluppo della concorrenza energetica nella regione Sardegna (art. 30, comma ottavo): e’ compito dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas adottare misure temporanee finalizzate ad ampliare l’offerta di energia attraverso un meccanismo di mercato che consenta l’acquisizione e la cessione della capacità produttiva virtuale sino alla completa realizzazione delle dorsali energetiche di raccordo con la rete nazionale.

La norma non specifica se ci si riferisca alla energia elettrica ovvero anche al gas naturale. Viene (art. 30, comma undicesimo) fissata la durata minima degli incentivi per cogenerazione in dieci anni per impianti entrati in servizio dopo l’entrata in vigore del D.lgs. n. 20 del 2007. La modalità per l’assegnazione delle risorse interrompibili con preavviso e quelle senza preavviso, attraverso gara al ribasso aperta solo alle società utenti finali, è definito dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas. L’art. 32 si occupa del promovimento del mercato unico dell’energia. In questo quadro, Terna spa, a seguito di finanziamento da parte di soggetti terzi investitori, si impegna a programmare, costruire ed esercire i potenziamenti delle infrastrutture di interconnessione con l’estero, così come definiti ai sensi dell’art. 2 del regolamento n. 1228/2003 del Parlamento e consiglio UE (recante le condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica) (10).

L’obiettivo è quello di accrescere sino a 2.000 Mw la capacità di trasporto con i Paesi esteri, in particolare, con quelli di confine con il nord Italia. A questo scopo, Terna adotta una procedura in cui indica le possibili infrastrutture da realizzare, dandone comunicazione sia al Ministero per lo sviluppo economico, che all’Autorità per l’energia elettrica ed il gas, organizza una procedura concorsuale per la selezione dei progetti dei finanziatori, indicando, nel bando, le condizioni di mandato che alla stessa sono conferite da questi ultimi, nonché i corrispettivi.

Tale prima attuazione si è concretizzata nella emanazione di apposito bando con termine al 9 dicembre 2009 per la selezione dei soggetti interessati. Il requisito di partecipazione è però rigido, poiché consentito solo ai clienti finali (11), anche raggruppati in forma consortile fra loro, che siano titolari di punti di prelievo ciascuno con potenza impegnata non inferiore a 10 MW (art. 32, comma quinto, della legge n. 99/2009). I tratti di rete da rafforzare sono quelli con la Francia, la Svizzera, la Slovenia e l’Algeria. Ciascun operatore selezionato è tenuto a finanziare la costruzione della linea ed a richiedere l’esenzione dall’obbligo di dare accesso a terzi ai senso del decreto del Ministero per le attività produttive del 21 ottobre 2005 (12) (13). La legge assegna all’Autorità il compito di emanare misure volte a consentire, a partire dalla conclusione del contratto di mandato, l’esecuzione degli eventuali contratti di approvvigionamento all’estero di energia per la somministrazione ai punti di prelievo dei clienti finali selezionati. Vi è un obbligo di fare entrare in servizio l’infrastruttura entro trentasei mesi dall’ottenimento della esenzione (dalla data di pubblicazione del decreto di rilascio nella Gazzetta Ufficiale). Se ciò non si verifica, ciascuno operatore selezionato può rinunciare a costruire la rete, fatto salvo l’obbligo di pagare gli oneri già sostenuti da Terna in esecuzione del contratto di mandato. La durata dell’esenzione concessa in cambio della assunzione dei costi per costruire le rete di connessione è pari a venti anni. Il Regolatore di mercato ha emanato la delibera ARG/elt 179/09 per determinare i corrispettivi e le misure di riequilibrio indicate nel comma sesto dell’art. 32 (14).

Gli operatori vincitori della selezione godono di una riduzione del venti percento delle obbligazioni di erogazione dei servizi di interrompibilità istantanea con preavviso. Le quote non coperte dei suddetti servizi possono essere riallocate (la legge usa l’avverbio “eventualmente” in luogo di un dovere esplicito), sulla base di valutazioni di Terna, a soggetti diversi dai clienti finali ed attraverso un’asta al ribasso disciplinata dal regolatore. L’art. 37 istituisce l’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia, lo sviluppo economico sostenibile. (ENEA).

La norma sopprime la “vecchia” Enea e la fà risorgere con lo stesso acronimo, ma con una spiccata missione di ricerca nel settore nucleare (art. 37, comma secondo). Uguale obiettivo contiene il successivo articolo (il 38), che appresta uno strumento convenzionale interistituzionale (ministeri per lo sviluppo economico e dell’ambiente ed agenzia per l’attrazione degli investimenti ) volto a favorire la ricerca e lo sviluppo dei futuri reattori i potenza in materia atomica, inglobando i termini dell’accordo Italia – Usa sulla cooperazione energetica e quelli degli eventuali successivi accordi bilaterali o multilaterali internazionali.

E’, tuttavia, con l’art. 41 che la legge n. 99/09 introduce un principio di semplificazione e concentrazione processuale nella tutela giurisdizionale. Il primo comma, infatti, devolve alla giurisdizione esclusiva del TAR del Lazio tutte le controversie, anche in relazione alle fasi cautelari ed alle questioni risarcitorie, riguardanti le procedure ed i provvedimenti della P.A.(o dei soggetti ad essa equiparati) afferenti alla produzione di energia elettrica da fonte nucleare, ai rigassificatori, ai gasdotti di importazione, alle centrali termoelettriche di potenza termica superiore a 400 MW nonché alle dispute concernenti le infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale o rete nazionale di gasdotti. L’ incompetenza è rilevata d’ufficio, ma sono fatte salve le disposizioni di assegnazione al TAR Lombardia dei ricorsi avverso i provvedimenti dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas. Il comma quinto, con norma transitoria, prevede che il nuovo assetto sia applicato anche ai procedimenti in corso al momento della entrata in vigore della legge. Le eventuali misure cautelari emanate da una autorità giudiziaria amministrativa diversa dal TAR Lazio restano ugualmente valide a meno che non siano modificate o revocate dal TAR Lazio stesso dinanzi al quale la parte interessata ha l’onere di riassumere il ricorso o l’istanza cautelare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge in commento (15).

L’area della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo viene, così, ampliata ed incardinata presso un unico organo giurisdizionale, consentendo una più facile individuazione alle parti ricorrenti, ma anche il formarsi di una più conforme giurisprudenza su controversie che toccano le infrastrutture strategiche della nazione. L’intento del legislatore sembra, infatti, proprio questo: evitare il formarsi di giudicati difformi a seconda dei diversi organi investiti della potestà di decisione in materie cruciali per lo sviluppo e l’indipendenza anche politica dello stato. Le centrali nucleari o quelle termoelettriche di grande potenza, i rigassificatori, i gasdotti di importazione o le loro dorsali nazionali, le reti nazionali di trasmissione in alta ed altissima tensione attengono, molto chiaramente, al concetto di infrastruttura fondamentale e meritano un trattamento di particolare interesse. In tale modo si è venuta ad ampliare l’area della giurisdizione esclusiva, già ampiamente interessata dal D.Lgs. n. 80/1998, con cui si era estesa la cognizione del magistrato amministrativo anche alle controversie su servizi pubblici, urbanistica ed edilizia.

In passato, già l’art. 1 comma 552, della legge finanziaria per il 2005, aveva attribuito la giurisdizione esclusiva del G.A. ai provvedimenti, procedure e risarcimenti di danni riguardanti gli impianti di generazione di energia elettrica indicati nel d.l. 7 febbraio 2002 (convertito in legge n. 55/2002). Con questa ultima norma tutto ciò che riguarda la progettazione, la realizzazione, l’esistenza, il funzionamento di impianti di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW è di cognizione del TAR ed è soggetto, per gli aspetti realizzativi di costruzione, unicamente ad autorizzazione unica rilasciata dal Ministero per lo sviluppo economico e sostitutiva di ogni altro atto concessorio, autorizzatorio o di assenso necessario. L’ampliamento, operato con la legge n. 99/09, che investirà ora la giustizia amministrativa in materia nucleare, prospetta temi nuovi di intervento in sede di risarcimento del danno da fuoriuscita di radiazioni. A mente, infatti, dell’art. 7, comma terzo, legge TAR (n. 1034/1971) il Tribunale conosce, nell’ambito della propria giurisdizione, anche delle questioni relative alle possibili pretese risarcitorie.

(Articolo dell'Avv. Fabio Polettini)

NOTE
(1) L’8 ed il 9 Novembre 1987 si tennero in Italia i tre referendum abrogativi sul nucleare. In realtà, non fu messa direttamente in discussione la continuazione dell’attività di produzione di energia con l’atomo, ma furono rivolti agli italiani tre quesiti di diversa natura. Con il primo di essi si chiedeva se gli elettori volessero il mantenimento della norma che consentiva al CIPE il diritto di decidere la localizzazione delle centrali in caso di mancata determinazione degli enti locali. Con il secondo si sottoponeva alla volontà popolare l’abrogazione delle disposizioni di agevolazione dei comuni che ospitavano centrali nucleari o a carbone e con il terzo, infine, si metteva ai voti la possibilità che l’Enel aveva di partecipare ad accordi internazionali per la costruzione di centrali nucleari all’estero. Sulla base dei risultati largamente maggioritari ed affermativi, in ordine all’abrogazione delle suddette disposizioni, il Governo decise per la sospensione del programma nucleare già avviato. Nel Piano Energetico nazionale del 1988 si optò per una moratoria nell’utilizzo di nucleare da fissione quale fonte energetica. Rimase, tuttavia, possibile comprare dall’estero energia elettrica prodotta con combustibile nucleare, attività oggi in essere per una frazione non piccola dell’energia destinata al fabbisogno italiano.

(2) L’art. 120 della Carta Costituzionale repubblicana prevede, al secondo comma, il potere sostitutivo dell’esecutivo nel caso di mancato rispetto di norme, trattati internazionali, normativa comunitaria, ovvero in altre peculiari ipotesi concernenti la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica dello Stato ed il livello essenziale delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali.

(3) Si tratta, per il vero, di uno schema di decreto legislativo composto da 33 articoli contenente importanti disposizioni in materia di devoluzione dei requisiti tecnici alla Agenzia per la sicurezza nucleare, nonché in materia di benefici apprestati a favore di enti locali e popolazioni interessate.

(4) A tale proposito si ricorda che inizialmente l’Atomic Energy Act del 1954 assegnava l’attività regolatoria all’Atomic Energy Commission , che, nel 1974, in seguito a forti critiche espresse dal Congresso, fu sostituita dalla NRC.

(5) Il testo della legge (art. 29, primo comma) assegna le predette funzioni per tutta la filiera ivi compresa la parte relativa alla logistica ed alle infrastrutture.

(6) Istituto superiore per la protezione e ricerca ambientale.

(7) Ente Nazionale per l’Energia e l’Ambiente.

(8) Si sottolinea come la più avvertita dottrina amministrativistica ponga l’accento proprio sulla “assenza di responsabilità e soggezione delle autorità indipendenti verso il Governo relativamente alle funzioni arbitrali e giusdicenti assolte” (Cerulli Irelli, Premesse problematiche allo studio delle autorità amministrative indipendenti, in Mercati, 24 ss; Caringella, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2007, 664), anche se Caringella si spinge poi (cfr. ibidem, nota 17) ad affermare che un potere di revocare il mandato agli organi di vertice delle autorità per gravi e ripetute violazioni di legge e per impossibilità di funzionamento non nega il tratto di autonomia che è attribuito a siffatti enti, dal momento che quest’ultimo sarebbe comunque rappresentato dalla inammissibilità di un potere governativo nell’annullare i loro atti ovvero nell’impartire loro direttive da eseguire. Il parallelismo corre, qui, con l’attività del prefetto esercitata sugli enti locali in nome del Governo. Per un affermazione della primazia del modello di indipendenza costituito dalla Autorità garante della concorrenza e del mercato si veda Merusi, Democrazia e autorità indipendenti, Bologna, 2000, 70 ss. Quest’ultimo argomenta l’insufficienza del parametro valutativo costituito dalla procedura di nomina al fine di inferirne l’indipendenza dal potere esecutivo. Egli si sofferma, piuttosto sulla disciplina della funzione e sui requisiti soggettivi dei membri del collegio. Non sarebbero, invece, bastevoli né lo status giuridico del personale, né l’autonomia finanziaria.

(9) Cfr. Libro Verde “Una strategia europea per una energia sostenibile, competitiva e sicura” Commissione delle Comunità Europee dell’ 8.3.2006, 11 e ss.

(10) Il regolamento (dopo avere definito “Interconnector” all’art. 2, primo comma, la linea di trasmissione che attraversa o si estende oltre la frontiera fra stati membri della Ue e che collega i sistemi nazionali di trasmissione) istituisce la disciplina delle compensazioni che i gestori di rete di trasmissione nazionale debbono pagare per coprire i costi del vettoriamento sulle altrui reti dell’energia. L’entità dei versamenti in compensazione è decisa dalla Commissione della Ue. I criteri non possono essere discriminatori e debbono essere ispirati alla trasparenza ed alla coerenza con i costi sostenuti dai diversi gestori. Il regolamento resta in vigore sino al 3 marzo 2011.

(11) Cfr. anche l’art. 1.1 dell’avviso per la selezione.

(12) Il decreto in commento è stato emesso in esecuzione della legge n. 290/2003, a propria volta di conversione del d.l. 29 agosto 2003 n. 290, con cui, all’art. 1 quinquies, comma sesto, si stabilisce a favore dei soggetti non titolari di concessioni di trasporto o distribuzione di energia elettrica, che costruiscano linee di connessione con altri paesi, il diritto di essere esenti dall’obbligo di consentire l’accesso a terzi della infrastruttura realizzata. Tale esenzione viene accordata caso per caso, per un periodo compreso fra 10 e 20 anni dalla data di entrata in servizio delle nuove linee e per una quota compresa fra il 50 % e l’80 % della nuova capacità di trasporto realizzata. Fra i criteri che il DM 21 ottobre 2005 pone per godere della esenzione vi sono l’esigenza che la nuova linea rispetti i criteri di efficienza e sicurezza del funzionamento del sistema elettrico nazionale, il miglioramento della capacità di importazione ed esportazione della energia elettrica, la promozione di maggiore concorrenza nella offerta di energia sul mercato, l’affermazione della esistenza di un elevato rischio economico qualora l’esenzione non fosse concessa, la sostenibilità tecnica del progetto. Fino al 31 dicembre 2010 è fissata una capacità di trasporto in esenzione fino a 4.000 MW per linee di connessione in corrente alternata e 4.000 MW per linee a corrente continua. Il provvedimento di esenzione è rilasciato o negato (art. 4 comma quinto del citato decreto ministeriale) dal Ministero per lo sviluppo economico una volta acquisito il parere dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas e del Gestore della Rete. L’accesso al sistema elettrico dell’energia importata avviene in concorrenza con gli altri operatori secondo le regole del dispacciamento.

(13) Per una disamina dell’intreccio di competenze fra regolazione e tutela della concorrenza nell’accesso alle reti energetiche si rinvia a Cintoli, “La tutela della neutralità dei gestori delle reti e l’accesso nei settori dell’energia elettrica e del gas”, in Il nuovo diritto dell’energia tra regolazione e concorrenza, Torino, 2006, 141 ss.

(14) Per quanto attiene, poi, al dettaglio delle misure si segnala l’art. 5 delle delibera citata che contiene la disciplina delle aste per l’importazione virtuale definita, a propria volta, nel regolamento predisposto da Terna ed approvato dall’Autorità per l’energia elettrica e il gas con propria delibera ARG/elt 195/09.

(15) La legge n.99/2009 è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 176 del 31 luglio 2009, supplemento ordinario n. 136. Poiché non ci sono disposizioni specifiche al riguardo deve intendersi che la stessa sia entrata in vigore il quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale, come previsto dall’art. 10, primo comma, delle disposizioni preliminari al codice civile. Per una ricca ed esaustiva analisi del perimetro entro cui la giurisdizione esclusiva è esercitata si rimanda a Caringella, op.,cit..